FAQ
Diskusní fórum
KONS na Facebooku
KONS na Twitteru
RSS
tisknout stránku
O činnosti Úřadu pro státní informační systém
Analýza a syntéza
Bajka o zajíci, lišce a vráně
Zajíc přiběhne ke stromu na břehu řeky, na kterém sedí vrána a ptá se jí:
Vráno, honí mně liška, potřebuji se dostat na druhou stranu řeky, co mám dělat?
To je jednoduché, praví vrána, skočíš do vody, proměníš se v rybu, přeplaveš, na druhé straně vyskočíš na břeh, proměníš se zpět v zajíce a utíkáš dál.
Zajíc skočí do vody a volá: Jak se mám proměnit v tu rybu?
A vrána odpoví: Ty drobné problémy tam dole řešte sami, my nahoře stanovujeme rámcové koncepce.
Úřad pro Státní informační systém (ÚSIS), a často není sám, mi připomíná vránu z výše uvedené bajky. Za posledních deset let jsem nepotkal odborníka s výjimkou několika málo, zejména spoluautorů koncepcí, který by nějak vážněji slyšel o, resp. vnímal ÚSIS. Např. při tvorbě Informařčního systému města Brna (ISMB) jsme sice prostudovali Standardy ... ale tím vše skončilo.
Analytická část
Při analýze vycházím zejména z materiálů ÚSIS - Příloha 2 ale i z jiných podkladů a dlouholetých zkušeností.
Obecná charakteristika
Bohužel je skutečností, že legislativně a částečně ani teoreticky není vztah pojmů "Informační systém (IS)" a "Systém řízení" dobře a jednoznačně definován - viz Příloha 2, 18. Velmi přeceňována je informační stránka (volně přirovnáno - musíme se starat zejména o obrazovku televizoru, abychom se mohli dívat na televizi) a málo zdůrazňována stránka řízení. Jedna z obecných definicí IS je poněkud přesnější:
"Informační systém je komplex technických prostředků, použitých informačních technologií, lidí, informací, metod (a metodik) zabezpečujících sběr, přenos, aktualizaci, vyhodnocení a další zpracování dat, organizace práce, řízení chodu systému za účelem tvorby a presentace informací."
Podotýkám, že dle mého názoru pojem řízení chodu systému patří i do druhé části definice - tj. do části věty - za účelem řízení systému (podniku, organizace, instituce, tedy i státu).
Oblast legislativy
Zákon na ochranu osobních dat versus zákon o právu na informace (viz Příloha 2, 17). Tyto dva zákony jsou nejdůležitějšími zákony pro celou oblast informatiky jak z hlediska vymezení působnosti tak i definování cílů v oblasti Informačního systému veřejné správy (ISVS).
Oba zákony jsou v podstatě antagonistické (v principu maximum chránit - maximum zveřejňovat) a jejich obecnost a nejasnost ponechává příliš velký prostor k různým výkladům. Řada dalších - souvisejících zákonů je z hlediska informatiky nedokonalá. Obecně - z právního hlediska v případě sporů řeší tyto spory soud. Při tvorbě dobrého IS - tedy zejména ISVS - musí být zřejmé, která informace je veřejná a která naopak chráněná. Toto rozhodnutí by neměl řešit ani projektant, ani konkrétní uživatel, v oblasti ISVS je potřebný výčet závazných pravidel tak, aby se předešlo individuálním diskusím a osobním názorům. Typickým příkladem je televizní diskuse o rozhodnutí Magistrátu města Prahy prohlásit smlouvy města Prahy za neveřejné. Tato diskuse se nemá vést na obrazovkách a už vůbec nemá být věcí individuálních názorů jednotlivých institucí (a případně se lišit město od města).
Oblast Koncepce
V této části vycházím zejména z materiálu č. 14 (viz Příloha 2). Nejcennější částí se mi přitom jeví kapitola 2 - 2.1. Problémy ISVS. Ze všech bodů bych zejména zdůraznil bod šestý: "nedostatečná analýza procesů ve veřejné správě a z toho plynoucí pracnost, nedokonalost a neprovázanost postupů při výkonu veřejné správy". Dále cituji 1.: "Základním cílem státní informační politiky je vybudovat a rozvíjet informační společnost". Tento základní cíl je nepřesně, ne-li dokonce špatně vymezen. Stejně, jako stát nebuduje společnost, ale společnosti slouží (pochopitelně včetně její ochrany, apod.), rovněž tak platí i pro informační společnost (pominu-li aspekt, že pojem "informační společnost" je sám osobě nejasný až sporný).
Nejsou-li přesně stanoveny cíle - tedy včetně smyslu ÚSIS .......(Cituji Mrs Harvey: "Kdo neví, kam jde, dojde pravděpodobně někam jinam").
Oblast řízení
Vycházím zejména z 16. (Příloha 2) Předmluva Standardů SIS "Součástí rozvoje informační společnosti je i vytváření informačních systémů veřejné správy,"
<dl><dd>"Pojem SIS byl nahrazen označením informační systémy veřejné správy (ISVS), který je pojímán jako souhrn jednotlivých informačních systémů vedených orgány státu při výkonu veřejné správy. Východiskem je skutečnost, že jednotlivé informační systémy obsahují informace, které jsou potřebné pro jiné informační systémy, resp. pro zajištění správních činností příslušných orgánů. Cílem koncepce rozvoje ISVS je vytvoření podmínek pro zajištění kvalitních dat a bezpečné výměny informací za předem stanovených podmínek."</dd></dl>
Tato věta je tak obecná, že je v podstatě nic neříkající - podrobnější rozbor je v Příloze 1. Ačkoliv i v dalších materiálech jsou podobné věty - např. o koordinaci výstavby SIS - ISVS, nenašel jsem v organizační struktuře úřadu odbor (sekci), která má tuto činnost jmenovitě jako hlavní náplň.
Za povšimnutí stojí sama změna názvu SIS na ISVS. Logickým důsledkem takovéto (sice upřesňující ale jinak zbytečné) změny názvu by měla být rovněž změna názvu úřadu, resp. vymezení předmětu činnosti širší, ISVS v sobě zahrnující. Takovéto vymezení zatím neznám, je však možné. V současné době chybí.
Oblast vnitřního řízení USIS
Ve struktuře úřadu jsem nenašel zmínku i informačním systému samotného USIS (částečně úsek sítí, možná Odbor vnitřních služeb). V tomto názoru mne utvrzuje naopak samostatné postavení úseku sítí IT a úseku www stránek. Samotný "Organizační pavouk" ÚSIS je, co do strukturovanosti, zvláštní, rozhodně nemůže být považován za "vzor" (ÚSIS - kdo jiný má být informatickým vzorem!!) pro jiné instituce.
Oblast sítí a telekomunikací
V tomto materiálu se soustřeďuji především na obecné principy činnosti ÚSIS. Nikterak tím nepodceňuji otázku přenosu informací - naopak, mohu případně odkázat na materiál Metropolitní síť města Brna již z roku 1997 ze kterého je zřejmé, že této otázce přikládám velkou důležitost. Přiložen není pouze z důvodu stručnosti.
Syntetická část
Pochopitelně prvním krokem musí být seznámení se se skutečným stavem ÚSIS, nejlépe formou evaluace dosavadní činnosti a účinnosti ÚSIS. Kvalitní vyhodnocení je však možné pouze na základě maxima relevantních informací a mělo by být prvním krokem vedoucím k zlepšení. Toto seznámení pochopitelně může celkový pohled změnit (teoreticky může být stav lepší, než se jeví zvenku).
Cílový stav je přibližně následující. Do relativně detailního rozpisu (za významného přispění ÚSIS) jsou přivedeny výklady všech zákonů, souvisejících s ISVS. Vyjasněna je otázka zejména "veřejných dat" a způsobu jejich předávání. Je vybudován integrovaný ISVS s přesně vymezenými přístupovými právy, zejména základní registry jsou sdílené v reálném čase. ISVS nejen informace vydává na požádání, ale nejdříve shromažďuje, zpracovává, aktualizuje a na druhé straně ve správném čase "vnucuje" příslušným uživatelům, někdy i jako povely (pochopitelně nepřímo od nadřízených). Komunikace probíhá vysokorychlostními přenosy jak po optických vláknech, tak radiovými pojítky, vznikla celostátní datová síť.
Dlouhodobé cíle
Iniciovat zpřesnění zákonů např. formou výkladu, či jinou (minimálně pro vnitřní potřebu ISVS) viz např. Příloha 1. Pozměnit nejdříve názor (perspektivně i skutečnost) na strukturu státního informačního systému ISVS, nikoliv jako souhrnu informačních systémů jednotlivých ministerstev, ale jako integrovaný systém řízení státu.
Poznámka 1:
Obdobně Informační systém firmy - organizace se neskládá z informačních systémů jednotlivých odborů - oddělení.
Prostředky k dosažení cílů:
- personální posílení právního odboru - úseku (viz kritika organizační struktury)
- vymezená odpovědnosti konkrétní sekce či jiného útvaru za koordinaci ISVS
- klást důraz na řízenou spolupráci s jinými úřady a institucemi (ministerstva, ČSÚ apod.)
- změnit priority v definici ÚSIS, řízení zdůraznit
Poznámka 2:
Tento cíl, tedy změna obecného názoru na činnost ÚSIS a ISVS by měl být logicky krátkodobý - primární, jako dlouhodobý jej beru pouze s ohledem na obtížnost prosazení.
Krátkodobé cíle
- posílení (resp. vytvoření) systému řízení ÚSIS
- projednání (případná změna) náplně koncepčního úseku (méně akademický, více konkrétní, s posílením řídící role ISVS)
- posílení právního odboru
- zlepšení celkového image ÚSIS - chování se v duchu budoucího - cílového stavu - včetně internetových stránek (některé jsou aktuálně prázdné, jiné zastaralé - rok 1999) viz např. 5, 8 Příloha 2
- dopracování (resp. vypracování) funkčních náplní, pracovních povinností a pracovních postupů ve smyslu norem ISO 9000
- rozpracování rozpočtu do jmenovitých položek včetně stanovení správců rozpočtu a osob zodpovědných za jeho plnění.
- zajištění evidence čerpání rozpočtu formou platebních příkazů se stanovením osobní odpovědnosti pracovníka a jeho nadřízeného za stav čerpání rozpočtu (nepřekročení bez rozpočtového opatření)
- důkladně zmapovat situaci v jednotlivých odvětvích (ministerstvech apod. s cílem zatím alespoň naplňovat koordinační roli v účinnosti sdílení dat, informací apod.)
Z konkrétních rozpracovaných úkolů zejména maximálně posílit činnost v oblasti elektronického podpisu - zejména ve vlastním systému ISVS.
(V krajním případě restrukturalizace úřadu.)
Brno 16. 5. 2000
RNDr. Svatopluk Kalužík
Příloha 1
Příklad zatímní disproporce možných cílů a reality.
Myšlenka jediného správce primárních údajů je krásným (akademickým) cílem. Jaká je však realita? Vezměme pro jednoduchost v potaz zatím pouze některé základní registry.
1. Registr občanů
V podstatě není zatím definován (informaticky - otázka primárního údaje, primárního klíče atd.) sám základní pojem občan.
Existují matriky, zákonem o matrikách zatím v digitální podobě zakázané. V nich se objeví prakticky každý člověk narozený na území této republiky (opět pro zjednodušení nebudeme uvažovat komplikující případy cizinců apod.).
Dále se občan objevuje v různých - nekoordinovaných evidencích MŠ a škol.
Dále je evidován - nikoliv stoprocentně - při obdržení OP (existují případy vyzvednutí OP daleko po patnáctém roce).
Rovněž částečně je občan evidován v registru ohlašovny (problém zejména dětí).
S jistou (ne)přesností jsou v obcích vedeny voličské seznamy.
Existují částečná pravidla o obměně dat např. registr ohlašovny je poskytován obcím v měsíčním intervalu - což je z hlediska praktického použití velmi dlouhá doba.
Odvěký (z hlediska historie informatiky) je problém rodného čísla. Jednak z hlediska unikátnosti (traduje se číslo 40 000 chyb, platilo však o ČSSR, je tedy možná o cca 1/3 nižší). Dále pak z hlediska nového století (je pravdou, že občanů z devatenáctého století je poměrně málo). V neposlední řadě zůstává otázkou, z hlediska ochrany osobních údajů identifikace občana rodným číslem - např. ženy středního věku jsou citlivé na tento problém a pro úplnost zatím nepříliš častá otázka změny pohlaví.
2. Otázka evidence právnické osoby
Neřešená je otázka obměny dat mezi Živnostenským úřadem, odbory zdravotnictví a dalších oprávněných orgánů a Českým statistickým úřadem, vydávající IČO.
Na druhé straně informační technologie umožňují problém řešit v dávkové podobě již poměrně dávno (většina dnes užívaných organizací a technologií přenosu dat je informaticky diluviální) a přesto se řadamožných a užitečných přenosů neodehrává.
Současné přenosové rychlosti a výkonnost běžných počítačů by při dobré organizaci přenosů plně postačily na dávkové přenosy všech centrálních registrů.
Je tedy nutno vyřešit nejdříve otázku principielní - co je SIS - resp ISVS, jaká data a jak budou vyměňována, sdílena apod., dále na základě zákona o právu na informace, které informace ze základních registrů budou poskytovány i jiným právnickým subjektům, než orgánům veřejné správy.
Z této odpovědi vyplyne, zda informace mají být poskytovány v reálném čase - pak jistá organizace dat a přenosů (centrální databáze, distribuované databáze), či zda informace budou nadále předávány v podstatě souborově - dávkově ve smluveném tvaru a periodě - pak je celá organizace zcela jiná.
Příloha 2
Podklady - staženo z internetové stránky USIS (ve většině případů jde pouze o názvy www stránek, rozvedeno pouze v případech, kde byla nezbytná daná míra názornosti)
1.
2. Informační technologie - Softwarové inženýrství
3. Návrh věcného záměru zákona o digitálním podpisu
4. ARCHIV - VYBRANÁ USNESENÍ VLÁDY
5.
ARCHIV - INFORMAČNÍ SLUŽBY Stránka je momentálně prázdná |
6. Zasedání Joint High Level Committee v Bukurešti
7. Vládní návrh Zákona o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů
<dl><dt>8. P L Á N P R Á C E Rady vlády ČR pro státní informační politiku na rok 1999</dt><dt>9. P R A V I D L A pro financování informačních systémů veřejné správy</dt><dt>(návrh ze dne 15. 2. 1999)</dt>
VII.1.2 Činnost Úřadu pro státní informační systém
SIS je oprávněn připravovat podklady pro kontrolní činnost Rady a v tomto smyslu vyžadovat od gestorů informace a podklady. Závěry z této činnosti předkládá jako podkladové materiály pro jednání OPS a po jejich schválení Radě.
10. Jedním z hlavních úkolů Úřadu pro státní informační systém je v rámci realizace státní informační politiky koordinace výstavby informačních systémů veřejné správy (dále jen ISVS). Jedním z nejsilnějších nástrojů této koordinace je standardizace.
</dl>
11. Seznam číselníků datových prvků SIS
12. PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA
13. Organizační struktura ÚSIS platná od 1. 3. 2000 a některé další materiály
14. Koncepce budování informačních systémů veřejné správy 11. října 1999
15. Standardy státního informačního systému ČR 1997
16. Předmluva Standardů SIS
<dl><dd>Pojem SIS byl nahrazen označením informační systémy veřejné správy (ISVS), který je pojímán jako souhrn jednotlivých informačních systémů vedených orgány státu při výkonu veřejné správy. Východiskem je skutečnost, že jednotlivé informační systémy obsahují informace, které jsou potřebné pro jiné informační systémy, resp. pro zajištění správních činností příslušných orgánů. Cílem koncepce rozvoje ISVS je vytvoření podmínek pro zajištění kvalitních dat a bezpečné výměny informací za předem stanovených podmínek.</dd></dl>
17. Jedná se o zákon č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech, zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví, zákon č. 513/1991 Sb. obchodní zákoník a zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů.
18. Standardy Státního informačního systému - Praha červenec 1997 v předmluvě tehdejšího předsedy RNDr. I. Němce:
"Jako státní informační systém je označován systém, který se skládá z informačních systémů zřizovaných nebo provozovaných orgány státu. Přitom informačním systémem se rozumí funkční celek, kterým se automatizovaně získávají, zpracovávají, uchovávají a zpřístupňují informace"
a v téže publikaci na str. 32:
"Informační systém: tímto termínem je pro účely tohoto standardu souhrnně označováno technické a programové vybavení, na kterém je provozován státní informační systém a jeho komponenty, nebo na základě kterých orgány státní správy a samosprávy nebo jimi pověřené organizace poskytují veřejné informační služby."
